Weerstandsvermogen

In 2013 heeft het college gemeentebreed afspraken gemaakt over risicomanagement, zoals vastgelegd in de Nota Risicomanagement Gemeente Apeldoorn 2013. In 2014 en 2015 zijn deze afspraken geïmplementeerd. Risicobeheersing is een cyclisch proces. In deze paragraaf weerstandsvermogen geven we aan wat de financiële impact is van de risico's voor de komende jaren op basis van deze MPB 2016-2019 en de voorstellen van ons college aan uw raad.
We geven aan wat de weerstandscapaciteit is en hoe deze zich de komende jaren ontwikkelt. Daaruit kunnen we afleiden wat ons weerstandsvermogen zal zijn.
Met ingang van deze begroting hebben we in deze paragraaf de financiële kengetallen opgenomen, zoals voorgeschreven in het Besluit Begroting en Verantwoording. Deze kengetallen geven aanvullend een beeld van de financiële positie van onze gemeente.

4.1.1 Risicobeheersing en risico’s

De gemeente Apeldoorn voert een prudent financieel beleid. Bij de voorbereiding van zowel de (meerjaren)programmabegroting als van separate voorstellen worden de benodigde budgetten getoetst en worden eventuele risico’s in beeld gebracht. Algemene kostenontwikkelingen (inflatie) worden vroegtijdig door begrotingsrichtlijnen vastgelegd. Omgevingsfactoren – bijvoorbeeld het rijksbeleid – worden voortdurend gesignaleerd, waarbij wij beoordelen wat de effecten hiervan voor Apeldoorn zijn. De ontwikkeling van de algemene en specifieke uitkeringen krijgen in dit kader bijzondere aandacht.
Er worden stappen gezet om de prestatieafspraken gemaakt tussen raad, college en management meer specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden (SMART) te maken. Daardoor wordt een beter inzicht in mogelijke risico’s bereikt.
Het risicomanagement wordt steeds beter verankerd in de integrale bedrijfsvoering. In het kader van versterking van de planning- en controlfunctie wordt het managen en daarmee beheersen van risico’s steeds meer een vast onderdeel binnen de bestaande cycli, processen en rapportages.
Bij het inventariseren van de risico’s wordt onderscheid gemaakt in financiële risico’s en risico’s op prestaties en imago. In de paragraaf weerstandsvermogen zijn de financiële risico's leidend. Daarnaast maken we onderscheid tussen risico’s op projecten in het Grondbedrijf en risico’s in de Algemene Dienst en risico’s van de drie decentralisaties (3 D’s). In de tussentijdse rapportages aan de gemeenteraad rapporteren we over deze risico's. Gelet op de onzekerheid over de kosten van de 3 D's en de budgetten die we daarvoor van het rijk krijgen staan we in deze paragraaf uitvoerig stil bij de risico's van de 3 D's.

4.1.1.1 Risico’s (projecten) Grondbedrijf

De risico’s van het Grondbedrijf worden in eerste instantie binnen het Grondbedrijf zelf opgevangen. Voor het risico op de projecten van het Grondbedrijf is de Algemene Reserve Grondbedrijf (ARG) gevormd. Deze reserve bepaalt vooral de weerstandscapaciteit van het Grondbedrijf. Ook voor het Grondbedrijf geldt als norm, dat de weerstandscapaciteit groter is dan het risicobedrag, met andere woorden: weerstandsvermogen > 1.

Omvang risico’s Grondbedrijf
Bij het Grondbedrijf zijn er zowel algemene risico’s (markt, prijsstelling, etc.) als projectspecifieke risico’s die het resultaat van complexen kunnen beïnvloeden.
In het Meerjarenperspectief Grondexploitaties (MPG) 2015 zijn deze risico’s in vijf onderdelen uitgesplitst. Onderstaande tabel geeft per onderdeel inzicht in het risicobedrag (benodigde weerstandscapaciteit) dat niet binnen het project (via onvoorzien of lagere winstverwachting) opgevangen kan worden.

Tabel 4.1: Inzicht in omvang risico’s dat niet binnen projecten opgevangen kan worden.

Voor een toelichting op de onderdelen wordt verwezen naar hoofdstuk 7 van het MPG 2015 (zie verwijzing in laatste kolom). Hieronder zijn voor het inzicht de grootste risico’s kort benoemd.

Externe omstandigheden
De grootste risico’s van het Grondbedrijf zijn gelegen in externe omstandigheden. Het betreft o.a. risico’s t.a.v. de rente, inflatie, lagere grondopbrengsten en vertraging in de uitgifte. Deze risico’s worden nagenoeg volledig ingegeven door economische omstandigheden en zijn meegenomen bij de onderdelen 1 en 2.
Projectspecifieke openbare risico’s en kansen

• Als gevolg van de status van het project Vlijtsepark wordt er nog gerekend met algemene ramingen voor bouw- en woonrijpmaken (inclusief sanering). Het is op dit moment onzeker of deze ramingen toereikend zullen zijn.
• Hogere kosten en vertraging door mogelijk archeologische vondsten Vlijtsepark
• Niet kunnen nakomen van contractuele verplichting warmtenet Zuidbroek
• Mogelijke vestiging Hornbach op de Voorwaarts ipv bij Zuidbroek (risico Zuidbroek / kans Voorwaarts).
• Extra aanjagen van verkoop particuliere kavels in Groot Zonnehoeve kan mogelijk extra kosten (pr-budget) en lagere opbrengsten (projectmatige vrijstaande bouw) met zich meebrengen.

Kwalitatief woningbouwprogramma
Begin 2015 heeft de raad op hoofdlijnen het kwalitatief woningbouwprogramma herzien. Voor het Grondbedrijf betekent dit dat het aandeel dure programma’s fors neerwaarts moet worden bijgesteld. Voor de bijstelling in de periode 2015-2019 is bij de jaarrekening 2014 een verliesvoorziening getroffen van € 2,8 mln. Voor deze periode is redelijk goed in te schatten welk programma in welk project zal worden omgezet. Voor de periode 2020-2029 is dat op dit moment nog te vroeg. Wel is, op basis van de gegevens die nu beschikbaar zijn, een berekening gemaakt van het mogelijke financiële risico voor deze periode. Dit risico is berekend op € 12,7 mln. Vorig jaar stond deze nog op PM.

Grafiek 4.1: Overzicht risico’s per project

Weerstandsvermogen grondbedrijf
De beschikbare weerstandscapaciteit van het Grondbedrijf bestaat uit de volgende onderdelen:

• Post onvoorzien binnen grondexploitatiebegrotingen
• Eventuele winstverwachting van grondexploitatiebegrotingen
• Algemene Reserve Grondbedrijf (ARG)

Het weerstandsvermogen wordt berekend door de beschikbare weerstandscapaciteit te delen door de benodigde weerstandscapaciteit/ financieel effect van de risico's (zie tabel 4.1). Rekening houdend met de mogelijkheid om risico’s binnen projecten op te kunnen vangen (post onvoorzien of lagere winstverwachting) zou de ARG per 1-1-2015 € 29,7 mln moeten bedragen. De ARG bedraagt op basis van het MPG 2015 € 7,2 mln, zodat het weerstandsvermogen eind 2014 uitkomt op 0,24 (€ 7,2 / € 29,7).  Voor het Grondbedrijf geldt als norm, dat de weerstandscapaciteit groter is dan het risicobedrag, met andere woorden:
weerstandsvermogen > 1.
 
Grafiek 4.2: ontwikkeling weerstandsvermogen Grondbedrijf

Ontwikkeling weerstandsvermogen en risico Grondbedrijf ten laste van Algemene Dienst
De komende jaren lijkt het weerstandsvermogen te verbeteren (zie stijgende lijn na 2015). Belangrijke disclaimer daarbij is dat de winstnames in de tijd en in omvang vaak zeer onzeker zijn. Tevens is er in bovenstaande grafiek rekening mee gehouden dat de omvang van de risico’s niet wijzigt. Dat zal in werkelijkheid niet het geval zijn.
Het risico dat niet gedekt wordt door de ARG stijgt met € 17,2 mln tot € 22,5 mln per 1-1-2015. In eerste instantie wordt gezocht naar mogelijkheden om dit risico binnen het grondbedrijf te beheersen. Gezien de forse toename heeft de raad bij de besluitvorming omtrent het kwalitatief woningbouwprogramma (grootste oorzaak van de forse toename) besloten om alle kaders van het Grondbedrijf opnieuw tegen het licht te houden. Zo zullen o.a. de parameters opnieuw worden bekeken en wordt er binnen projecten gezocht naar mogelijkheden om financiële middelen vrij te spelen. Dit proces loopt door tot in 2016 maar in 2015 zal op onderdelen al besluitvorming aan de raad worden voorgelegd. Zo wordt in deze MPB 2016-2019  aangekondigd dat in 2015 de rekenrente voor het Grondbedrijf opnieuw wordt bezien. Een 1^e doorrekening laat zien dat een verlaging naar 3% een direct voordelig resultaat (mutatie in verliesvoorzieningen) van ca € 3 tot € 4 mln oplevert. Vooruitlopend op vaststelling van de MPBis dit nog niet in de hierboven opgenomen cijfers meegenomen.
Lopende dit onderzoek is in deze MPB geen risico van het Grondbedrijf opgenomen voor de Algemene Dienst.

4.1.1.2  Risico’s AD en het financiële effect

Bij het inventariseren en kwantificeren van deze risico’s kijken naar de kans, dat een risicogebeurtenis zich voordoet, het financiële effect van een risico en naar de impact op prestatie en imago van de gemeente. De risico’s worden opgenomen in de Apeldoornse risicomatrix en weergegeven in risicoprofielen. De risico’s zijn deels incidenteel en deels structureel. Bij de kwantificering van de risico’s gaan we er vanuit, dat structurele risico’s in vier jaar worden gedekt door ombuigingen binnen de begroting dan wel aanpassing van beleid of beheersmaatregelen. Dit leidt tot een verdubbeling van het financieel effect (1e jaar 100%, 2e jaar 67%, 3e jaar 33%, 4e jaar 0%).
 De risico's van de Algemene Dienst (AD) kwantificeren we nu op € 23,1 miljoen. Voor de ontwikkeling van het weerstandsvermogen gaan we ervan uit, dat het risico komende jaren niet wijzigt.

Grafiek 4.3: ontwikkeling risico’s Algemene Dienst en financieel effect
.
Hieronder gaan we in op de TOP risico's voor de AD. Dit zijn de risico's van de 3 D's en enkele overige AD- risico's. Het betreft de risico's met een kans van minimaal 25% op een financieel effect groter dan € 500.000.

Risico’s 3 D’s

In 2014 heeft het college een risicoanalyse uitgevoerd op de nieuwe taken in het sociaal domein. Hierbij is gekozen voor een aanpak waarbij strategie (doelstellingen) en risico’s van de decentralisaties aan elkaar worden gekoppeld. Ook zijn de doelen van de decentralisaties gekoppeld aan kritische succesfactoren, de belangrijkste activiteiten die moeten leiden tot het realiseren van deze doelen. Dit heeft geresulteerd in een strategiekaart waarin de doelstellingen en de kritische succesfactoren voor de realisatie hiervan aan elkaar zijn gerelateerd. Op basis van de strategiekaart hebben wij de risico’s van de decentralisaties benoemd en ze op basis van de systematiek van risicomanagement van onze gemeente nader uitgewerkt door elk risico te classificeren (tijdsperspectief, kans, financieel effect en impact op doelstellingen en imago), de verantwoordelijkheden te expliciteren en de beheersmaatregelen in beeld te brengen. Met het calculeren van de mogelijke financiële gevolgen van de risico’s wordt ook een inschatting gemaakt van de benodigde financiële weerstandscapaciteit voor de nieuwe taken in het sociaal domein.
Het is gezien de ongekende dynamiek in het sociaal domein van belang de risico’s van de decentralisaties en de benoemde beheersmaatregelen nauwgezet te monitoren en met regelmaat te actualiseren. Die actualisatie heeft inmiddels bij herhaling plaatsgevonden. In deze MPB treft u een nieuwe update van de risico’s van de decentralisaties aan voor het jaar 2016 en de jaren daarna. Omdat een deel van de eerder benoemde risico’s incidenteel van karakter was, is het aantal risico’s afgenomen. Er resteren echter nog steeds een drietal TOP-risico’s voor de komende jaren, waarvan de eerste twee een enorme impact op de financiële positie van onze gemeente kunnen hebben. Vanwege het grote belang en de complexiteit van deze TOP-risico’s beschrijven wij ze uitgebreid naar de stand van medio september 2015 en schetsen wij de beheersmaatregelen. Omdat het sociaal domein momenteel een enorme dynamiek kent, veranderen de risico’s snel. Dit is een onvermijdelijk gegeven voor alle gemeenten en daarmee ook voor Apeldoorn.
 

Risicobedrag  
Wij hebben de TOP-risico's van de 3 D's op basis van de systematiek van risicomanagement van onze gemeente nader uitgewerkt door elk risico te classificeren (financieel effect, kans, tijdsperspectief, het benodigd weerstandsvermogen en impact op doelstellingen en imago) naar de situatie van september 2015.
Wij gaan er in de Apeldoornse systematiek van risicomanagement vanuit dat wij structurele risico’s in 4 jaar afbouwen (100%, 67%, 33% en 0%). De risico’s van de decentralisaties zijn met ongekend veel onzekerheden omgeven en laten zich om die reden nauwelijks inpassen in ons systeem van risicomanagement. Wij hebben deze onzekerheden hiervoor zo goed en volledig mogelijk beschreven. Hieruit blijkt dat het niet mogelijk is het financieel effect van deze risico’s goed te calculeren. De bandbreedtes van de financiële effecten zijn groot en de calculaties zijn bij voortduring aan verandering onderhevig. Dat neemt niet weg dat wij een zo goed mogelijke calculatie hebben gemaakt van de financiële effecten van de TOP-risico’s. Voor het zorgdomein hebben wij per zorgtaak de bandbreedte van het risicobedrag getaxeerd en nemen wij het gemiddelde hiervan als het risicobedrag. In onderstaande tabel geven wij op die manier berekende risicobedragen van de taken in het zorgdomein weer.

Voor de Bijstand gaan wij uit van een risicobedrag dat overeenkomt met het bedrag dat wij in de MPB op hebben genomen als vrij te spelen budgetruimte op de Bijstand (structureel circa € 2,7 mln. vanaf 2018). In de jaren daarvoor gaat het om budgetten van € 850.000 (2016) en € 1,7 mln. (2017). De risico’s Bijstand houden onder andere verband met onzekerheden rond het structurele vangnet, het resultaat van de verbetering van het verdeelmodel en de ontwikkeling van de rijksvergoeding Bijstand de komende jaren (als die stijgt neemt ook het eigen risico van de gemeente namelijk toe).
Op grond van het voorgaande hebben wij de financiële effecten van de TOP-risico’s van de 3 decentralisaties berekend. Het resultaat presenteren wij met alle mogelijke voorbehoud en levert een benodigde weerstandscapaciteit van bijna € 11,8 mln. op.

Toelichting per risico.

TOP-Risico 1. Structureel onvoldoende budget WMO, Maatschappelijke Opvang en Jeugdzorg als gevolg van (nieuwe) verdeelmodellen, lagere eigen bijdragen en extramuralisering

Als gevolg van nieuwe objectieve verdeelmodellen die onvoldoende aansluiten op de bestaande Apeldoornse situatie bestaat de kans dat de budgetten die het rijk voor de taken in het zorgdomein beschikbaar stelt ontoereikend zijn voor de kosten die wij maken. Het gevolg hiervan kan zijn dat er structurele tekorten ontstaan voor Apeldoorn als (centrum)gemeente. Op deze zorgtaken en de bijbehorende risico’s gaan wij nader in.

Beschermd wonen
Het ontwikkelde objectief verdeelmodel voor beschermd wonen is na een intensieve lobby van tafel. In 2015 is een traject in gang gezet (commissie Dannenberg) dat een nieuwe beleidsvisie op beschermd wonen en een nieuw verdeelmodel moet gaan opleveren. Implementatie hiervan is op dit moment met ingang van 2017 voorzien. Dit brengt nieuwe financiële risico’s voor Apeldoorn met zich mee. Het resultaat van het werk van de commissie Dannenberg zal sterk bepalend zijn voor het financieel perspectief van beschermd wonen op termijn. De aanpassingen in het beleid beschermd wonen en (financiële) consequenties van de beoogde overgang naar een nieuw verdeelmodel per 2017 zijn op dit moment uiteraard nog onbekend. Daarmee blijven de risico’s voor Apeldoorn zowel in het jaar 2016 als ook in de jaren daarna groot en is kwantificering van het financieel effect van de risico’s complex.
Tegelijkertijd zijn de historische gegevens die als basis dienden voor de calculatie van het macrobudget beschermd wonen 2015 nog steeds met onzekerheid omgeven. Uit nader onderzoek door een extern bureau (HHM) is gebleken dat niet alle cliënten en de bijbehorende kosten uit Apeldoorn en regiogemeenten over 2014 juist en volledig zijn meegenomen. Omdat het Rijk geen korting op dit budget heeft doorgevoerd, zal de staatssecretaris nog met extra budget voor Apeldoorn over de brug moeten komen nu deze kosten hoger blijken te zijn dan ons budget. Wij gaan er vanuit dat onze gemeente dit extra budget alsnog van het rijk zal ontvangen. In de septembercirculaire wordt onze gemeente toegezegd dat we voor 2015 extra budget ontvangen, maar voor de jaren daarna is dat nog niet het geval. Hiervoor hebben wij in de MPB 2016-2019 een extra budget van € 5,6 mln. opgenomen.
Als centrumgemeente krijgen wij steeds meer zicht op de aantallen cliënten beschermd wonen, waarmee wij hebben te maken. Zodra wij de onderhandelingen met de zorgaanbieders over tariefaanpassing hebben afgerond, hebben wij ook de werkelijke kosten die zij in 2015 bij ons in rekening zullen brengen in beeld.
Tot slot speelt er nog een positief risico rond beschermd wonen, namelijk dat de aanbieders een deel van hun huisvestingskosten in 2015, 2016 en 2017 alsnog bij het rijk kunnen declareren.
Er blijft daarmee onzekerheid over zowel de budgetten die onze gemeente in de jaren 2016 en verder zal ontvangen als ook de kosten waarmee wij worden geconfronteerd.

Maatschappelijke Opvang
Maatschappelijke Opvang is een bestaande taak voor Apeldoorn als centrumgemeente waarvoor eerder al een nieuw verdeelmodel is ingevoerd. Op het budget zijn in stappen forse kortingen doorgevoerd, die maken dat de kosten structureel hoger zijn dan het budget dat wij hiervoor ontvangen. Door de instroom van oud-AWBZ-cliënten in de Maatschappelijke Opvang neemt het financieel tekort op deze taak verder toe. Wij zetten alles op alles om via gerichte beheersmaatregelen het tekort op Maatschappelijke Opvang zover mogelijk terug te dringen. Er vinden gesprekken plaats met zorgaanbieders om de tarieven waarmogelijk te verlagen en onnodige instroom in de Maatschappelijke Opvang te beperken. Verminderde instroom betekent wel dat die cliënten doorschuiven naar de lokale WMO, waar vanaf 2016 ook sprake is van een budgetkorting. Het structureel financieel risico blijft daarmee groot en de omvang van de tekorten Maatschappelijk Opvang op termijn onzeker. Dat is ook reden geweest voor het college om in deze MPB voor te stellen van dit tekort vanaf 2016 structureel circa € 1 mln. uit bezuinigingen op andere zorgbudgetten te financieren. Het resultaat van het werk van de commissie Dannenberg zal ook mede bepalend zijn voor de omvang van het resterende tekort

WMO lokaal
Het objectief verdeelmodel voor WMO-begeleiding wordt met ingang van 2016 ingevoerd en dit leidt voor onze gemeente tot een reductie van het budget. In dit model zullen nog wel verbeteringen worden doorgevoerd, maar het effect hiervan op het Apeldoorn’s budget is nog onzeker. Ook hebben gemeenten te maken met een korting op het budget, omdat het rijk heeft vastgesteld dat de werkelijke AWBZ-kosten in 2014 lager waren dan in 2013. Tegen eerdere afspraken in worden gemeenten hier vanaf 2016 alsnog structureel voor gekort. Voor nieuwe cliënten als gevolg van de extramuralisering voegt het rijk geld toe aan het budget WMO lokaal. Het is echter onzeker of dit toereikend zal zijn voor de bijbehorende nieuwe instroom. Voor de komende jaren betekent het voorgaande een budgetverlaging WMO-lokaal van € 3,2 mln. (2016), € 5,9 mln. (2017), € 6,8 mln. (2018) en € 7,1 mln. (2019).
Voor WMO-begeleiding geldt dat wij inmiddels zicht hebben op de werkelijke (bestaande en nieuw ingestroomde) cliënten. Omdat zorginstellingen nog achterstanden hebben in hun facturering, ramen wij de werkelijke kosten op basis van de rechten die cliënten volgens afgegeven beschikkingen hebben. Het is nog onzeker in welke mate cliënten gebruik maken van deze rechten (verzilveringspercentage). De hoogte van dit verzilveringspercentage en de omvang van de nieuwe instroom in WMO-lokaal zullen bepalen of het (gekorte) budget al dan niet toereikend zal zijn de komende jaren. Uitgaande van de meicirculaire zal het budget WMO lokaal stapsgewijs gereduceerd worden en vanaf 2019 structureel ruim € 4 mln. minder zijn. Of de resultaten van de beoogde transformatie van het lokale zorgdomein zodanig zullen zijn dat de kosten WMO lokaal volledig uit dit resterend budget zijn te dekken, valt nu nog niet te zeggen.
Als gevolg van de extramuralisering zal een categorie van inwoners die nu intramuraal wonen zelfstandig gaan wonen en een deel van deze cliënten zal aanspraak maken op het budget WMO lokaal. Over de exacte aantallen en het tempo waarin die uitstroom plaats zal vinden bestaat nog onzekerheid. De volgende cijfers zijn op dit moment al bekend:

• in onze regio zal het aantal klinische bedden worden gehalveerd van 340 naar 170 in een periode van circa 4 jaar;
• op lokaal niveau zal het aantal plaatsen beschermd wonen met 250 tot 300 worden verminderd (in periode tot 2020);
• in regionaal verband zal het aantal “long stay”-bedden bij GGNet met 100 afnemen.

De komende jaren zal moeten blijken welk deel van de cliënten dat extramuraal gaat wonen zich in Apeldoorn gaat vestigen. Verwacht mag worden dat dit een substantieel deel zal zijn.

Jeugdzorg
Eind 2014 is ook het verdeelmodel voor de Jeugdzorg bekend gemaakt. Uit de meicirculaire blijkt dat ook dit model onze gemeente een budgetkorting oplevert. Deze korting neemt af van bijna
€ 2 mln. in 2016 tot structureel € 0,5 mln. vanaf 2019. Deze korting houdt verband met het objectief verdeelmodel, maar ook met een rijkskorting als gevolg van lagere AWBZ-kosten in 2014 (dan in 2013). Het model zal nog verder worden verbeterd. Later zal blijken of en zo ja welk effect dit heeft op het Apeldoorns budget. Verder geldt voor een belangrijk deel van de maatwerkvoorzieningen Jeugdzorg (bijna 40% van het budget) dat we pas in de tweede helft van 2015 goed zicht krijgen op de werkelijke cliëntenaantallen en kosten. ICT- en administratieve problemen bij zorgaanbieders en de SVB en onzekerheid rond de actualisatie van het woonplaatsbeginsel zijn hiervoor verantwoordelijk. Daarmee geldt ook voor de Jeugdzorg dat het financieel risico groot is en de omvang hiervan met onzekerheid omgeven.

Eigen bijdragen WMO en Jeugdzorg
In aanvulling hierop gaat het rijk er bij elk van de verdeelmodellen vanuit dat onze gemeente structureel eigen bijdragen van meer dan € 5 mln. kan innen voor de WMO en Jeugdzorg. Achterstanden bij het CAK maken dat de werkelijke omvang van de eigen bijdragen zich nog niet laat calculeren. Het risico is echter reëel dat hieruit, mede gezien de cumulatie van eigen bijdragen voor het totale zorgdomein een extra financieel tekort met een structureel karakter voortvloeit. Ook zal er nog politieke besluitvorming dienen plaats te vinden over de hoogte van (een deel van) de te hanteren eigen bijdragen. In plaats van op normbedragen kunnen de eigen bijdragen ook op basis van de werkelijke kosten worden berekend. Als voor de laatste optie wordt gekozen, zullen de inkomsten als gevolg van eigen bijdragen hoger zijn. Het risico op lagere eigen bijdragen hebben wij opgenomen in de totale risicobedragen per zorgtaak.

Effecten transformatie zorgdomein nu nog onzeker
Belangrijk doel van de decentralisatie van zorgtaken van rijk naar gemeente is het realiseren van een transformatie in het zorgdomein. Resultaat hiervan moet een verhoging van de effectiviteit en efficiëntie van uitvoering van de bijbehorende zorgtaken zijn. Naarmate die resultaten groter zijn en sneller kunnen worden gerealiseerd, kunnen de taakstellingen zoals die in MPB voor het zorgdomein zijn opgenomen beter gerealiseerd worden en zullen de financiële tekorten in het zorgdomein beperkter blijven. Ook voor het resultaat van de transformatie geldt dat het te vroeg is hiervan al een adequate inschatting te maken. Aan de transformatie zal – na een periode van transitie- voor een belangrijk deel nog concreet vorm en inhoud moet worden gegeven.

Cumulatieregeling gemeentefonds voor het sociaal domein en het groot onderhoud.
In het voorjaar van 2015 hebben rijk en gemeenten de afspraak gemaakt, dat de herverdeeleffecten van de decentralisaties (exclusief Bijstand) als gevolg van nieuwe verdeelmodellen en het groot onderhoud op het gemeentefonds beperkt worden tot maximaal € 15 per inwoner per jaar. Zodra  de korting op de betrokken budgetten van een gemeente meer dan dit bedrag bedraagt, zal het rijk de gemeente hiervoor compenseren. Dit bedrag cumuleert in de loop der jaren tot € 60 per inwoner. De regeling biedt de gemeente Apeldoorn echter geen soelaas. Op het groot onderhoud van het Gemeentefonds kennen wij een voordeel en de kortingen op de overige budgetten zijn niet zo groot dat wij gebruik kunnen maken van de cumulatieregeling. De werkelijke kosten die een gemeente maakt zijn voor deze regeling irrelevant.

Beheersmaatregelen:

1. Continue actieve bestuurlijke en ambtelijke lobby gericht op passende verdeelmodellen voor zorgdomein.
2. Lobby via VNG en G32 richting het rijk. Participatie in ambtelijke werkgroepen. Actieve samenwerking met andere gemeenten met zelfde probleem.
3. Onderzoeken en voorbereiden mogelijke bezuinigingsscenario’s (onder regie van de stuurgroep Zorg).
4. Actief en constructief accountmanagement met zorginstellingen en hen nauw betrekken bij problematiek.
5. Strakke monitoring verstrekkingen en kosten.
6. Ontwikkelen effectief en efficiënt transformatiebeleid en zo nodig versoberen beleid.
7. Goede afspraken maken met regio gemeenten.
8. Inzet van ambtelijke scrumteams voor nader onderzoek naar brongegevens, cliëntaantallen, kosten e.d.

TOP-Risico 2.  Structureel onvoldoende budget Bijstand als gevolg van (nieuwe) verdeelmodel en extramuralisering

Het nieuwe objectieve verdeelmodel voor het de BUIG levert Apeldoorn al vanaf 2015 een financieel tekort op. Uitgaande van het voorliggende verdeelmodel zal dit tekort de komende jaren voor onze gemeente sterk oplopen. Ook tegen dit verdeelmodel voert onze gemeente samen met andere gemeenten een intensieve en voortdurende lobby. Zo zijn wij tegen de voorlopige BUIG-beschikking in bezwaar gegaan en hebben wij samen met andere gemeenten een extern onderzoeksbureau ingeschakeld om aan te tonen dat het verdeelmodel onvoldoende aansluit op de realiteit van gemeenten. Nadat het ministerie ons bezwaarschrift (en die van de andere bezwaarmakende gemeenten) heeft afgewezen, zijn wij hier tegen in beroep gegaan bij de rechtbank.

Het voorliggende verdeelmodel is niet van tafel en bepaalt in de jaren 2015 en 2016 voor 50% het budget dat gemeenten ontvangen. Daarmee blijven de financiële risico’s voor onze gemeente nog steeds groot. Wel zien wij resultaat van onze lobbyinspanningen. Zo heeft het rijk inmiddels toegezegd dat zij gemeenten financieel zal compenseren voor het te betalen zak- en kleedgeld aan inwoners in instellingen. Verder tonen zowel de Raad voor Financiële Verhoudingen (Rfv) als ook het door Apeldoorn en andere (nadeel)gemeenten ingeschakeld onderzoeksbureau aan dat het verdeelmodel nog een aantal belangrijke tekortkomingen kent, die een oplossing behoeven. Zo bevat het model systematische schattingsfouten van de kans dat een inwoner in de bijstand geraakt. Dit geldt met name voor gemeenten als Apeldoorn met een centrumfunctie en gemeenten met een afwijkende concentratie van kansarmen. Ook wordt aangetoond dat de verschillen tussen model en realisatie vooral groot zijn voor gemeenten waarvan de populatie sterk afwijkt van het Nederlands gemiddelde. Het verdeelmodel is namelijk gebaseerd op enquêtedata die niet volledig representatief zijn, waardoor de samenstelling van de bevolking in een gemeente geschat moet worden. Wij hebben eerder al vastgesteld dat die schatting in Apeldoorn sterk afwijkt van de werkelijkheid. Met de per 2017 beoogde overgang naar integrale data (werkelijkheid van gemeenten) zal dit probleem naar verwachting grotendeels worden opgelost. De verbetering van het verdeelmodel zal maken dat het eerder gemelde substantiële tekort op het Bijstandsbudget afneemt. In welke mate dit gebeurt en welk tekort resteert, laat zich nog niet voorspellen.

Vanwege de tekortkoming in het model heeft het rijk voor de jaren 2015 en 2016 een eenvoudig vangnet geïntroduceerd, dat gemeenten financiële compensatie biedt voor tekorten op het I-deel in het Participatiebudget. Gemeenten met een tekort van meer dan 5% op het Rijksbudget kunnen hier aanspraak op maken. Tekorten tussen 5% en 10% compenseert het rijk voor de helft en het tekort boven de 10% volledig. Wel dienen zij aan een beperkt aantal voorwaarden te voldoen. Wij gaan er in onze analyse vanuit dat Apeldoorn in staat is aan die voorwaarden te voldoen. Als het definitief Bijstandsbudget hoger uitvalt dan het voorlopig toegekende budget, dan leidt dit automatisch tot een hogere eigen bijdrage van de gemeente (naarmate de Rijksvergoeding BUIG toeneemt stijgt ook de van gemeenten gevraagde eigen bijdrage in het tekort). Dit vormt dan ook een risico voor onze gemeente. Ook voor de jaren na 2016 werkt het rijk aan een vangnetconstructie, maar de inhoud hiervan is nog niet bekend. In de calculatie van het financieel effect van dit risico nemen wij deze tijdelijke vangnetconstructie vooralsnog als uitgangspunt voor de eerstkomende 4 jaren. Dit vormt wel een risico, omdat versobering denkbaar is.

Als gevolg van de hiervoor beschreven extramuralisering in de zorg voorzien wij eveneens een extra instroom in de Bijstand, met als gevolg een toenemende druk op het beschikbare Bijstandsbudget. Cliënten die intramuraal wonen en zak- en kleedgeld ontvangen, zullen als zij zelfstandig gaan wonen volledige bijstand ontvangen (de meerkosten hiervan zijn circa € 8.500 per inwoner). Niet alle cliënten die extramuraal gaan wonen zullen zich in Apeldoorn vestigen. Ook zal een deel van deze inwoners niet of slechts kortdurend aanspraak hoeven te maken op Bijstand. Dat neemt niet weg dat het aantal cliënten dat wel in Apeldoorn blijft, een bijstandsuitkering behoeft (wellicht in combinatie met ondersteuning vanuit de WMO en re-integratie) naar verwachting substantieel zal zijn. In aanvulling hierop is het de vraag of de verdeelmodellen van het Rijk gemeenten voor het effect van extramuralisering voldoende gaan compenseren. Ook dit vormt een risico.

In de MPB is structureel al een bedrag van € 1 mln. aan eigen middelen opgenomen ter dekking van het tekort op Bijstandsuitgaven. Hier voegen wij in de MPB 2016-2019 een bedrag van ruim € 2,1 mln. aan toe vanwege het eigen risico, dat wij als gemeente zelf moeten financieren. Verder ramen wij voor de jaren 2016-2019 een bedrag aan vrij te spelen budgetruimte dat oploopt van € 850.000 in 2016 tot € 2.750.000 in 2019. Deze laatste post hebben wij als risicobedrag opgenomen.

Beheersmaatregelen:

1. Continue actieve bestuurlijke en ambtelijke lobby gericht op een passend verdeelmodel voor Bijstandsuitgaven en een toereikende vangnetconstructie.
2. Lobby via VNG, Divosa en G32 richting het rijk. Participatie in ambtelijke werkgroepen. Actieve samenwerking met andere gemeenten met zelfde probleem.
3. Onderzoeken en voorbereiden mogelijke bezuinigingsscenario’s (onder regie van de stuurgroep Werk & Inkomen).
4. Strakke monitoring instroom Bijstand en effectiviteit re-integratie.
5. Doorontwikkelen en implementeren effectief en efficiënt transformatiebeleid en zo nodig versoberen beleid.
6. Actieve en effectieve samenwerking met regiogemeenten en bedrijfsleven in kader Arbeidsmarktregio

TOP-Risico 3. Borgen continuïteit zorg en dienstverlening en mogelijke frictiekosten

Als gevolg van faillissementen van zorgleveranciers en reïntegratiepartners bestaat de kans dat discontinuïteit van zorg en dienstverlening ontstaat met als gevolg dat de gemeente kostbare maatregelen moet nemen om continuïteit te garanderen. In aanvulling hierop kunnen gedwongen fusies, overnames en ontslagen bij (voormalige) contractpartijen leiden tot frictiekosten doordat personeel of vastgoed afgestoten dienen te worden. Dit risico wordt in de loop van de jaren minder.

Beheersmaatregelen:

1. Veel investeren in effectieve samenwerkingsrelaties met ketenpartners op ambtelijk en bestuurlijk niveau.
2. Veel aandacht voor inkoop en scherp inkopen op diensten, producten en voorzieningen (selectie professionele en stabiele leveranciers) en heldere afspraken maken met bestaande aanbieders. Checken op solvabiliteit en continuïteit.
3. Het instellen van een financiële buffer voor het sociaal domein.
4. Ontwikkelen en hanteren van een standaardprotocol voor situaties waarin zorgaanbieders in ernstige financiële problemen verkeren.

Overige TOP Risico’s AD

Het financiële effect van de overige risico’s van de Algemene Dienst bedraagt € 11,3 miljoen. het gaat om tientallen risico's met een gering financieel effect en een aantal TOP- risico’s.

Ten opzichte van de risico’s in de Jaarrekening 2014 zijn er enkele risico's gewijzigd of erbij gekomen:

1.1  Financiering en renterisico's: het risico op een renteverhoging wordt hoger ingeschat (25%)  dan een jaar geleden (10%).
1.35 WW-lasten: door gewijzigde wetgeving is het risico op WW- verplichtingen toegenomen. Het aantal tijdelijke medewerkers of boventallige medewerkers dat mogelijk een beroep doet op de WW is toegenomen.
8.6 Groot onderhoud CODA en Orpheus: Voor beide panden is een nieuw MJOP opgesteld. Gebleken is dat er momenteel geen sprake is van achterstallig onderhoud. Risico is wel, dat er onvoldoende onderhoudsreserve beschikbaar is voor toekomstig groot onderhoud en dat daarvoor extra gereserveerd moet worden.
9.7 Afwaardering vastgoed: De kans dat dit risico zich voordoet is kleiner dan 25%. Gelet op het financieel effect hebben we dit risico toch aan de TOP- risico's toegevoegd.

Risicoprofielen risico’s AD

De TOP risico’s met de grootste impact wat betreft kans en risicobedrag zitten in kwadrant I van het risicoprofiel (kans > 25%, risico > € 500.000).

Grafiek 4.4: risicoprofiel ontwikkeling risico’s Algemene Dienst en financieel effect

De matrix laat zien, dat de risico's van de 3 D's (10.1, 10.2 en 10.3) op dit moment de meeste impact hebben.

4.1.2 Weerstandscapaciteit

De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om niet begrote kosten als gevolg van risicogebeurtenissen te dekken. Voor het bepalen van de weerstandscapaciteit kijken we naar drie componenten:

• Het buffervermogen
• Ruimte in de begroting
• Onbenutte belastingcapaciteit.

De weerstandscapaciteit eind 2014 was op basis van de jaarrekening 2014 -/- €17,4 mln. De weerstandscapaciteit in 2016 is in deze MPB geraamd op -/- €14,3 mln en groeit naar € 37,4 mln in 2022.

Grafiek 4.5: Weerstandscapaciteit (bedragen * € 1.000)

4.1.2.1  Buffervermogen

Het buffervermogen is dat deel van het eigen vermogen, dat beschikbaar is om risico’s op te vangen. Basis voor het buffervermogen is de Algemene Reserve. Deze wordt gecorrigeerd voor de negatieve reserves, zoals de Reserve Tekort Grondbedrijf. Het buffervermogen bedraagt eind 2016 -/- € 15,2 miljoen en groeit naar 33,4 miljoen in 2022.

4.1.2.2  Ruimte op de begroting

Ook de bezuinigingsmogelijkheid binnen de bestaande begroting behoort tot een van de factoren die de weerstandscapaciteit bepaalt. Immers wanneer het echt tegenzit, zullen de zeilen op alle fronten moeten worden bijgezet, zeker wanneer er sprake is van onvoldoende (of negatief) eigen vermogen. In dat geval zal er fors moeten worden ingegrepen. Gelet op de nog te realiseren taakstellingen en ambities en onzekerheden is een structurele opvangbuffer opgenomen in de MPB van € 1 miljoen in 2016 oplopend naar € 4 miljoen in 2019. Deze buffer draagt bij aan de weerstandscapaciteit.

4.1.2.3  Onbenutte belastingcapaciteit

De onbenutte belastingcapaciteit ontstaat door de mogelijkheid om extra middelen te genereren door belastingen te verhogen of heffingen meer kostendekkend te maken. Uitgangspunt voor de heffingen (waarvan de afvalstoffenheffing en het rioolrecht de meeste inkomsten genereren) is, dat deze 100% kostendekkend zijn. Een hogere dekkingsgraad is niet toegestaan. Hierin zit dus geen extra inkomsten mogelijkheid.

Om mogelijke buitensporige Onroerende Zaak Belasting (OZB)- verhogingen te voorkomen stelt het Rijk jaarlijks de macronorm vast. Dit is een toegestane stijging van de OZB- opbrengst van alle gemeenten samen ten opzichte van de opbrengst van het jaar daarvoor. Als de macronorm door alle gemeenten gezamenlijk wordt overschreden kort het Rijk op het Gemeentefonds. Voor de verhoging van de OZB hanteren wij de macronorm. Bij de behandeling van de MPB 2015- 2018 is de mogelijkheid van de invoering van forensenbelasting besproken. In de MPB is hiervoor een baat opgenomen vanaf 2017. De opbrengst van precariobelasting is nog onzeker. De onbenutte belastingcapaciteit ramen we vooralsnog op nul.

4.1.2.4  Omvang weerstandscapaciteit

Tabel 4.2: weerstandscapaciteit

4.1.3  Weerstandsvermogen

Tot en met 2018 is onze weerstandscapaciteit en daarmee ook ons weerstandsvermogen negatief. Op basis van de prognose van onze reservepositie in deze MPB en op basis van de huidige financiële impact van onze risico's zal het weerstandsvermogen toenemen van -/- 0,6 in 2016 naar 1,6 eind 2022.

Grafiek 4.6: Ontwikkeling weerstandsvermogen

4.1.4. Financiële positie.

Naast het weerstandsvermogen zijn er ook andere graadmeters voor de beoordeling van de financiële positie van de gemeente. In de zomernota 2012 hebben we de Algemene Reserve benoemd als graadmeter voor ons herstel.
Met ingang van 2016 dienen de gemeenten op basis van het Besluit Begroting en Verantwoording deze kengetallen in de paragraaf weerstandsvermogen op te nemen. In deze paragraaf baseren wij ons op de kengetallen zoals aangegeven in de meicirculaire 2015. Onlangs hebben we vernomen, dat de definities van de kengetallen dit najaar nog aangepast worden. We zullen u dan d.m.v. een erratum hierover informeren.
 De Provincie Gelderland heeft bij enkele kengetallen (b t.m. e) een norm aangegeven. In de tabel hieronder hebben wij deze verwerkt.

Tabel 4.3: financiële kengetallen

Toelichting.
a. Algemene reserve.
Met de zomernota 2012 hebben we ons financiële herstelplan gepresenteerd. Het herstel is erop gericht om in 2022 weer voldoende vet op de botten te hebben. Doelstelling was dat de algemene reserve in 2022 is gegroeid naar minimaal € 15 miljoen. Gelet op de taken, budgetten en risico's, die met de drie decentralisaties in het sociaal domein zijn overgekomen naar de gemeente zullen we deze doelstelling moeten bijstellen. De risico's voor de Algemene Dienst zijn gecalculeerd op bijna 24 miljoen. In de MPB is structureel een buffer geraamd van € 4 miljoen vanaf 2019. Dit betekent dat de Algemene Reserve tenminste € 20 miljoen moet bevatten om de resterende risico's te kunnen opvangen.

Grafiek 4.6: Ontwikkeling Algemene Reserve/ Buffervermogen

b. Netto schuldquote (verplicht)
De netto schuldquote geeft inzicht in het niveau van de schuldenlast. De schuldenlast is ten opzichte van vorige jaren afgenomen, maar nog steeds groter dan 100%.

c. Netto schuldquote gecorrigeerd (verplicht)
Hetzelfde geldt voor de gecorrigeerde schuldenlast. De correctie betreft de doorgeleende gelden.

d. Solvabiliteitsratio
Hiervoor hebben we al aangegeven, dat onze Algemene Reserve inclusief de Reserve Tekort Grondbedrijf tot 2019 negatief is. Ook onze bestemmingsreserves zijn beperkt. Dit in combinatie met een hoge schuldenlast leidt tot een lage solvabiliteit. De provincie geeft als norm voor een gezonde financiële positie een solvabiliteit > 50%. Wij vinden deze norm voor een gemeentelijke overheid veel te hoog.

e. Structurele exploitatieruimte
De structurele exploitatieruimte geeft aan welke structurele ruimte er is om extra eigen lasten te dragen. De structurele exploitatieruimte is ten opzichte van vorige jaren verbeterd.

f. Grondexploitatie
Dit kengetal geeft weer hoe de waarde van de grond zich verhoudt tot de totale (geraamde ) baten. Het kengetal is een aanduiding van het risico dat gemeenten lopen als gevolg van waardevermindering van nog niet in exploitatie genomen gronden en van bouwgrond in exploitatie.

g. Belastingcapaciteit.
De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk van onze gemeente zich verhoudt ten opzichte van het landelijke gemiddelde. Onze belastingdruk ligt onder het landelijk gemiddelde.